公文写作基础知识

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　　一、公文的特点

公文，是在机关公务活动中形成的，是各级机关与组织行使法定职权，实施有效管理的重要工具，具有很强的现实效用性。它的特点主要表现在以下几个方面：

1、公文有法定的作者。公文不是谁都可以任意制发的，公文是由法定的作者制成和发布的。这是公文同图书、情报资料、通讯报道以及一般的文章作品的一个显着区别，是公文的显着特点之一。

所谓法定的作者，就是指依据法律和有关的章程、条例、决定成立的并能以自己的名义行使法定的职能权利和担负一定的任务、义务的机关、组织或代表机关组织的领导人。在我国，各级党政机关、社会团体、企事业单位，只要是依据法律、章程、条例等规定并履行法定的程序建立和存在的，它们都是法定的作者，它们都有独立对外行文的资格。如各级党的组织、人民代表大会、人民政府及其部门是根据《中国共产党章程》、《中华人民共和国宪法》以及有关的《组织法》建立的。在《章程》、《宪法》和《组织法》中规定了这些机关的职能以及这些机关制定和发布公文的权限。

文件法定的作者指的是发文的名义。也就是说，文件主要是以机关的名义或机关的某一部门的名义制发的。例如，国务院文件、某某省人民政府文件是以机关的名义制发的;某省人事厅文件、某县县委组织部文件是以机关的某一个部门的名义制发的;工会、共青团、妇联的文件是以社会团体的名义制发的;工厂、学校、科研单位的文件是以企事业单位的名义制发的。这些能在自己的职权范围内制发文件的机关、部门或单位，称为行文单位。

机关的发文有时也用国家领导人或机关首长的名义。如中华人民共和国主席令、国务院总理令以及机关首长对所属工作人员的任免令(或任职通知)等。用领导人作为发文的名义，并不是以他个人的名义出现，而是代表他所在的机关的身份来发文的，也是法定的作者。这是领导人行使自己法定职权的一种表现。必须说明的是，以领导者个人的名义发文，在个人名字前面都应冠以机关的名称与职务。如中华人民共和国主席×××，某市中级人民法院院长×××，某大学校长×××等。一旦这些人不再担任这一职位，也就失去了这一法定作者的地位。

2、公文有法定的权威。公文既然是党政机关、社会团体、企事业单位为了传达意图、办理公务、记载工作活动而制发的。这就必然要赋予文件以机关喉舌的地位。也就是说，文件可以代表机关发言，代表制发机关的法定权威。因此，文件也就成为各级机关组织开展工作的法定依据。比如，党的文件，就代表党的中央委员会这一党的最高领导机关的法定权威，传达的是党中央的意见，所以它在全党、全军、全国人民中享有极高的威信。通过党中央文件的制发，传达了党的路线、方针和政策，作为全国各条战线、各个地区、各个系统、各个部门工作的依据和准绳。再如，国务院是全国最高行政机关，它所制定和颁发的文件，代表中央人民政府的职能和职权范围，具有行政领导和行政指挥的权威等。这种法定的权威性，也叫做法规的强制力，如国家领导机关发布的命令、法令、法规等。是通过一定的立法程序产生的，是要强制执行的，违反了是要依照法律追究的。

3、公文有特定的效用。公文的特定效用指公文的现实效用，是文件制发机关的法定地位所赋予的。从每一份具体的文件来说，都有它本身的特定的现实效用，代表它的制发机关所赋予的法定效力和作用。比如，党政领导机关所发出的每一项指示，每一项决定，要求所属机关认真贯彻、坚决执行。即使是一份通知，同样要求地方收文机关阅知和办理。下级机关的一份报告、一份请示也同样要求上级领导机关阅知或批复等。文件所具有的特定盗用是有一定的时间性的。任何文件都不是永远有效的。虽然有的文件具有历史文献价值，但从总体上说，它还是着眼于现实效用的。文件在现行工作中形成，在现行工作中使用，为推动现行工作服务。一旦它们的现行使命完成，就转化为档案保存，对今后的工作还起着参考、凭证作用。

4、公文有规范的体式。公文有规范的体式，这是公文不同于图书、情况资料、通讯报道以及一般文章作品的又一显着特点。由于公文是党和国家具体领导和管理政务的工具，是机关的喉舌，代表制发机关的法定权威。所以，制发公文是一件极其严肃的，具有重要政治意义的工作。为了维护公文的严肃性、权威性和便于进行公文处理，在党和国家有关部门发布的关于公文处理的一系列法规性文件中，对公文的体式作出了统一的规定，提出了统一的要求。各级党政机关、社会团体、企事业单位制发文件都必须按照规定的体式(包括文体、书面格式和版面形式)，不能随心所欲，另搞一套。比如，公文的结构、附加标记都要符合规定。一般说来，正式公文都有文件版头、公文管理标记、发文字号、公文标题、主送机关、正文、发文机关、机关印章、发文日期、主题词、抄送机关、印发说明等项。

5、公文有规定的处理程序。公文的制发和办理必须经过规定的处理程序。如，公文的制发，必须经过起草、核稿、签发的程序。经过机关领导人签发的文稿才能缮印、用印和传递。几个机关的联合发文必须履行完备的会签程序;重要的规范性文件还需报请上级机关程序。任何人不得违反上述程序擅自处理。只有如此，才能维护公文的严肃性与权威性，也有利于机关文书工作的科学化、规范化、制度化和提高机关工和效率。

　　二、公文的作用

在机关的日常工作中，文件拟制与处理的工作量是相当大的，它是机关工作的重要组成部分。一个国家、一个政党、一个部门或者社会团体、企事业单位要行使职能，开展公务活动，都离不开文件。没有文件，那简直是不可思议的。总的说来，机关公文的作用在于它是党和国家具体领导和管理政务，机关之间相互进行联系和机关内部处理工作事务的一种工具。有作用才有地位。公文之所以在机关中占有重要的地位，也主要是体现在公文对于机关公务活动所起的作用上。认识公文的作用是使用好公文这一工具的重要前提。具体地说，其作用主要表现在以下几个方面：

1、领导指导作用。党和国家的各级领导机关，可以经常通过制发文件来部署各部工作，传达自己的意见和决策，对下级的工作进行具体的领导与指导。例如，党的中央领导机关通过它所制定和发出的各项指示、决议等重要文件，阐明重大方针政策、战略措施和工作步骤，用以领导和指导各条战线，各个地区的工作。

党的领导是政治领导。党对国家事务实行政治领导的主要方式，是使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针和政策。党发布的领导性文件不是国家法规，但我们国家的法规，包括法律，法令以及行政法规，都是党的政策的具体化。因此，党的政策性文件，代表党的权威，人人都要贯彻执行，并作为领导指导各项工作的依据。国家各级行政领导机关和业务主管部门则根据党的政策性文件，制订和发布各种指示、决定、计划、意见、通知来领导和指导下级机关和下级业务部门的工作。上级机关传达领导意图与下级机关贯彻执行相结合，就使文件成为纽带，充分发挥其领导与指导的作用。

2、行为规范作用。文件的行为规范作用，是文件强烈政治性和法定的权威性等特点赋予的。这种行为规范作用又称之为法规约束作用。党和国家的各种法规和规章都是以文件的形式制定和发布的。这些法规性文件一经发布，便成为全党、全社会的行为规范，必须坚持依照执行，不得违反。它对于维护正常的社会秩序、安定社会生活、保障人民的合法权益有着极其重要的作用。

必须指出的是，法规文件的行为规范作用与社会道德规范不同，违反社会公德将受到舆论的谴责，而文件的行为规范作用是带有强制性的。国家以强制手段保证它的权威，谁违反了法令或法规，就要受到法律制裁和行政处分、经济处罚。例如《中华人民共和国宪法》是国家的根本大法。根据《宪法》又制定与颁布了《民法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《婚姻法》等基本法。对这些法律、法令，如有违反，国家的执法机关就要“唯你是问”。如违反了法规(如章程、条例、规定、守则等)虽不至于犯法，但要受到批评、警告、记过直至开除等行政处分，有的还要处以罚款。这就说明，这些法令、法规性文件在它的有效范围内，必须成为人们的行为规范，而且强制执行，人人都得遵守。

3、传递信息作用。文件是传递信息的重要渠道。党和政府上下左右机关之同，其决策、方针、设想和意图等政务信息，常常是通过文件的传递而取得的。例如，各级党政领导同志的工作活动情况，各地的突发事件，社会动态，经济技术情况等信息的收集、传递和处理，工作情况的汇报，上级决策、指示的下达，下级贯彻落实上级指示的经验总结和存在问题的报告等，都离不开文件这一工具。上级领导机关通过批阅下级机关送来的报告、请示、汇报、调查报告以及简报、总结等，就及时掌握了下级机关的信息动态。这就为上级机关指导工作、解决问题以及进行各项决策提供了客观依据。又如，下级机关通过阅读上级机关的指示、决定、通报、通知等文件，就能及时掌握从上级机关传递过来的信息动态。根据这些信息动态，下级机关就可以及时开展工作和完成规定的任务。至于平级和不相隶属机关之间相互使用的“函件”等文件，更多是用于直接沟通信息及联系各种事务的。通过文书的这种信息传递作用，使得各级机关组成了一个四通八达的信息网络，机关工作靠文件传递的信息得到处理和解决;上下左右之间的关系，靠文件传递的住处得到调整。从而保证了各级各类机关组织的工作正常地、有秩序地运转。

4、公务联系作用。各机关单位在处理日常事务工作中，经常要与上下左右有关的机关单位进行联系。随着改革开放的不断深化，各机关单位之间的横向联系日趋频繁。机关公务文书的协调联络作用就显得越来越重要、越来越广泛了。一个机关的工作活动，不是孤立地进行的，有时要向它的上级领导机关报告情况、请示问题;有时要与一般机关单位就工作业务进行商洽、询问、回答或交流情况和经验;有时要与有关企业、部门或单位签订合同、协议书等。文件在同一系统的上下级机关之间、平级机关之间以及不相隶属机关之间，都能起到沟通情况、商洽工作、协调关系、处理问题的公务联系作用。

5、凭据记载作用。文件是机关公务活动的文字记录。一般来说，绝大多数文件在传达意图、联系公务的同时，也具有一定意义上的凭据作用。这是因为，既然每一份文件都反映了制发机关的意图，那么，对受文机关来说，就可将文件作为安排工作、处理问题的依据。有些文件，则具有比较明显的凭证作用。如经过当事人双方共同签订的协议书、合同等文件，它的凭证作用是作为证实签约双方曾经许诺和承担的责任和义务的依据。谁违反了协议和合同的条款，就要追究谁的责任。可以说，形成这类条件的目的，就是为了作文字凭证的。

还有一些文件具有明显的记载作用。例如会议记录、电话记录、会议纪要、机关大事记、值班日记、各种登记等，它们都是机关工作活动的真实记录，具有记载作用，可以供日后的利用查考。

文件不仅在机关的现行工作中具有凭据记载作用。同时，对于过去的事情，它又成为各级党政机关公务活动的历史记录。是机关史料的积累，是解决矛盾、澄清是非的凭证，也是若干年后编史修志的重要依据。所以，文件在完成它的现实使命以后，都要立卷归档保存，是备查找利用。例如，制定一项新的政策，为了保持政策的连续性，还要参考过去的文件;机构调整、人事任免、调解矛盾、落实政策等也需要参考过去的文件规定。因此，文件作为历史事件的记载与查找的依据，其凭据作用是不可忽视的。

以上所述，是就文件的主要作用而言的，文件还有知照作用、协调作用、宣传教育作用等，就不一一详述了。实际上，从每一份具体的文件所起的作用来看也并不是单一的，往往同时具有几种作用，我们应该结合起来认识和理解

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